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何小英

何不秉烛把卷读,小中悟大心方舒; 英华文苑心灵染,姜被之心在玉壶。

 
 
 

日志

 
 

试论食品经营许可如何实现“最多跑一次”  

2018-04-08 09:59:00|  分类: 个人论文集(小中 |  标签: |举报 |字号 订阅

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试论食品经营许可如何实现“最多跑一次”

衢州市市场监管局  何小英        

试论食品经营许可如何实现“最多跑一次” - 英子 - 何小英

     

李*强总理在第十三届全国人民代表大会第一次会议上作了2018年政府工作报告,指出:“深入推进‘互联网+政务服务’,使更多事项在网上办理,必须到现场办的也要争取做到‘只进一扇门’、‘最多跑一次’”。这是浙江省“最多跑一次”改革又一次得到中央的充分肯定。此前,2018123日,中央全面深化改革领导小组第二次会议上,审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》,中央深改办建议向全国复制推广。从20161227日浙江省委经济工作会议首次提出“最多跑一次”改革至今,已经走过了400多天。“最多跑一次”,这朗朗上口的5个字,已经成为浙江深化改革的金字招牌。

在“最多跑一次”深改背景下,面对食品经营许可审查程序“现场核查”期限的限制,不少食品经营许可申请人并不可能当场领取“食品经营许可证”,一些地方市场监管局为此跃跃欲试,尝试“破题”,将证前现场核查改为证前告知承诺、事后核查。这样的改革是否适法,是否有风险?实践中,我们如何实现食品经营许可“最多跑一次”呢?笔者结合相关法律法规的规定谈一点自己的想法,以飨各位。

一、无需现场核查,可以实现“最多跑一次”的事项。

1.《食品经营许可管理办法》第二十七条规定,生产同一食品类别内的事项、外设仓库地址等事项发生变化的,食品生产者不需要增加或者变更许可,只需要在变化后10个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门报告即可。

2.《食品经营许可管理办法》第十六条规定,仅申请预包装食品销售(不含冷藏冷冻食品)的,以及食品经营许可变更不改变设施和布局的,可以不进行现场核查

3.《食品经营许可管理办法》第三十二条规定,在变更或者延续食品生产经营许可申请中,申请人声明生产经营条件未发生变化的,食品药品监督管理部门可以不再进行现场核查。 

4.例外。《中华人民共和国食品安全法》第三十六条规定,食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动,应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求,保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害,食品药品监督管理部门应当对其加强监督管理。县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理,加强服务和统一规划,改善其生产经营环境,鼓励和支持其改进生产经营条件,进入集中交易市场、店铺等固定场所经营,或者在指定的临时经营区域、时段经营。食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。

2017年5月1日起施行的《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》没有提到“现场核查”这个词,第十七条规定,“食品药品监督管理部门应当采取重点检查与随机抽取被检查对象、随机选派检查人员抽查相结合的方式,对食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩进行监督抽查,并及时向社会公布抽查结果。食品药品监督管理部门应当自食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩登记之日起一个月内,对其生产经营情况至少检查一次。食品药品监督管理部门应当加强对食品小作坊、小餐饮店、小食杂店从事网络食品经营活动的监督管理,增加监督抽查频次。

二、应当现场核查的相关法律法规和有关规定。

1.《中华人民共和国食品安全法》第三十五条规定,县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定,审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料,必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查;对符合规定条件的,准予许可;对不符合规定条件的,不予许可并书面说明理由。

2.《食品经营许可管理办法》第十六条规定,县级以上地方食品药品监督管理部门应当对申请人提交的许可申请材料进行审查。需要对申请材料的实质内容进行核实的,应当进行现场核查。现场核查应当由符合要求的核查人员进行。核查人员不得少于2人。核查人员应当出示有效证件,填写食品经营许可现场核查表,制作现场核查记录,经申请人核对无误后,由核查人员和申请人在核查表和记录上签名或者盖章。申请人拒绝签名或者盖章的,核查人员应当注明情况。食品药品监督管理部门可以委托下级食品药品监督管理部门,对受理的食品经营许可申请进行现场核查。核查人员应当自接受现场核查任务之日起10个工作日内,完成对经营场所的现场核查。

《食品经营许可管理办法》第十八条规定,县级以上地方食品药品监督管理部门应当根据申请材料审查和现场核查等情况,对符合条件的,作出准予经营许可的决定,并自作出决定之日起10个工作日内向申请人颁发食品经营许可证;对不符合条件的,应当及时作出不予许可的书面决定并说明理由,同时告知申请人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

《食品经营许可管理办法》第三十二条规定,县级以上地方食品药品监督管理部门应当对变更或者延续食品经营许可的申请材料进行审查。申请人的经营条件发生变化,可能影响食品安全的,食品药品监督管理部门应当就变化情况进行现场核查。

3.国家食药监总局2017年4月1日回复安徽省食药监局《关于食品经营许可贮存场所现场核查有关问题的复函》,明确:食品经营许可管理办法》第十一条规定,申请食品经营许可,应当具有与经营的食品品种、数量相适应的食品贮存场所,《食品经营许可审查通则(试行)》也对食品贮存场所的具体条件进行了明确规定。因此,在食品经营许可审查时,应当对食品经营者的食品贮存场所(包括自有和租赁)进行现场核查。法律法规规定不需要现场核查的除外。对食品经营者的销售场所和贮存场所分离且跨行政区域的,可以委托食品贮存场所所在地食品药品监督管理部门进行现场核查和实施日常监督检查。

4.国家食药监局《关于提升餐饮业质量安全水平的意见》严格餐饮食品经营许可管理提出了具体要求,要求重点加强食品安全管理机构和人员、食品安全管理制度、设施设备布局、清洗消毒、冷藏冷冻等项目的审查和现场核查,实现餐饮业许可管理全覆盖。

5.《浙江省食品经营许可实施细则(试行)》、浙江省食药监局《关于进一步明确<浙江省食品经营许可实施细则(试行)>食品经营许可条件及有关事项的通知》相继对适用食品销售、餐饮服务、单位食堂的现场核查登记项目进行了规定适用食品销售的现场核查28项,其中关键项8项,一般项20项,要求关键项必须全部符合(合理缺项除外),一般项“符合”的比例应超过总数(合理缺项除外)的75%以上现场核查才“合格”。适用餐饮服务和单位食堂的现场核查项目有57项,其中关键项 24项 ,一般项33项,同样要求关键项必须全部符合(合理缺项除外),一般项“符合”的比例应超过总数(合理缺项除外)的75%以上现场核查才“合格”。适用餐饮服务经营者(小微餐饮)、就餐人数50人(含50人)以下的单位食堂、建筑工地食堂、机关企事业单位食堂、养老机构单位食堂、其他食堂的现场核查项目26项,其中关键项11项,一般项15项,要求关键项必须全部符合(合理缺项除外),一般项“符合”的比例应超过一般项总数(合理缺项除外)的80%以上现场核查才“合格”。各地还可以根据本地实际进一步细化现场核查标准。餐饮环节核查项目之细之多,认为“看不懂”,成了众多基层核查干部吐槽的“槽点”。

6.2017年1月1日起施行的《衢州市城市市容和环境卫生管理条例》第34条规定,从事餐饮服务经营的,应当依法办理营业执照并取得食品经营许可证。禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。申请在前款规定的区域从事餐饮服务的,市场监督管理管部门不得核发营业执照和食品经营许可证。

这一条规定虽然未明确要求市场监管部门必须对城市从事餐饮服务经营者进行现场核查。但条款中禁止性规定,其实就是要求许可部门严格把握证前现场核查的规定。

7.浙江省食药监局《关于进一步推进餐饮服务许可审批“最多跑一次”改革的通知》提出“优化餐饮服务许可审批现场核查”,没有把现场核查列为选择项或者省略项,要求按照“一窗受理、信息共享、视情容缺、提前指导、集成服务”的工作模式,推行餐饮服务商事登记“证照联办”和“容缺受理”机制,在保证食品安全的前提下,精简食品经营许可申请表单和申请提交材料,优化食品经营许可信息系统填写、许可审批流程和现场核查,实现餐饮服务许可审批办理“最多跑一次”目标。

所谓优化餐饮服务许可审批现场核查就是实行分类现场核查。依法可以不予现场核查的情形一律不予现场核查,仅需部分现场核查的仅就需核查部分开展核查。不予现场核查的情形:(1)食品经营许可变更不改变设施和布局的;(2)申请人在规定期限内提出延续或变更申请,书面申明经营条件未发生变化的。仅需部分现场核查情形:申请人在规定期限内提出延续或变更申请,经营条件发生变化的,可能影响食品安全的,应就变化情况进行现场核查。

综观国家食药监总局、省局始终认为现场核查是严格食品经营许可的具体条件和程序,是控制食品安全风险的主要手段。

8.例外但很重要的文件规定。2018年1月4日浙江省人民政府办公厅于印发浙江省推进“证照分离”改革试点方案的通知》(浙政办发〔2018〕2号)确定的改革方式项“全面实行告知承诺”没有“食品经营许可”事项,把食品经营许可列入“强化准入监管”。实行告知承诺的具体行政许可事项原则上为《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省推进“证照分离”改革试点方案的通知》确定的事项。其它的具体行政许可事项,除直接涉及公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的行政许可事项外,对能够通过事后监管纠正不符合申请条件的行为且不会产生严重后果的行政许可事项,可以实行告知承诺。

三、法律规定应当现场核查未经现场核查造成区域性重大食品安全事件应承担的法律责任。

监管说到底其实是对人的监管,“处罚到人”,是食品药品监管执法中的新要求,在执法中一方面要对违法违规单位进行处罚,另一方面要依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任,切实将“最严厉的处罚”落到实处。造成区域性重大食品事件,企业主体有责任,监管者监管“缺位”、“履职不到位”、未依法监管,同样会受到法律的严惩。

1.《宪法》第五条规定,中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

2.《中华人民共和国食品安全法》第一百四十四条规定,对不符合条件的申请人准予许可,或者超越法定职权准予许可;不履行食品安全监督管理职责,导致发生食品安全事故。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分;造成严重后果的,其主要负责人还应当引咎辞职

3.《食品经营许可管理办法》第五十一条规定,食品药品监督管理部门对不符合条件的申请人准予许可,或者超越法定职权准予许可的,依照《中华人民共和国食品安全法》第一百四十四条的规定给予处分。

4.2018年3月2日起施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

四、通过“巧管”实现“严管”和“最多跑一次”双赢途径。

    “最多跑一次”是浙江省深改的政治任务,为此,在战略定位上,要牢牢把握食品监管工作“四个最严”的基本遵循,切实做到“严”字当头,依法改革,优化流程,合理改造,为“最多跑一次”量身定做,针对辖区监管对象存在的风险隐患和薄弱环节要心中有数,有针对性地监管食品经营者落实食品安全控制责任,更科学地配置资源,最大限度规避风险,保障安全。

    1.探索科学设计《预登记告知承诺书》,强化落实企业主体责任。企业是市场主体,也是食品安全的责任主体,必须对自己经营的食品质量安全负责,这是我们做好监管工作的前提。许可准入是食品安全监管的第一关口,许可要从严,关口要前移,现场核查更是被看作是严把经营主体许可关,“严管”的重要手段和措施。当前,一些地方市场监管局结合“最多跑一次”意欲“破题,拟将证前现场核查改为证前告知承诺、事后核查。为此,一要探索科学设计《预登记告知承诺书》,在制定《食品经营许可预登记告知承诺书》时应把握“法”和“度”,对照分类现场核查事项逐项研究细化自律准则、制定配套的告知承诺内容。原则上,申请人应对下列内容作出确认:(一)申请人已通过相关法律法规规章和规范性文件了解食品经营许可事项的有关要求,知晓和全面理解行政审批机关告知的全部内容,自身能够满足行政审批机关告知的条件、标准和技术要求;(二)所填写的基本信息真实、准确,所提供的申请材料和影像实质内容均真实、合法、有效;(三)对于约定需要提供的材料,能够在规定期限内予以提供;(四)愿意自行承担违反承诺的法律责任,主动接受有关监管部门的监督和管理;(五)所作承诺是申请人真实意思的表示。申请人应当将经签章的告知承诺书当面递交或者邮寄给行政审批机关。行政审批机关作出准予行政许可的决定后,申请人在告知承诺书约定的期限内,未提交材料或者提交的材料不符合要求的,行政审批机关应当依法撤销行政许可决定。行政审批机关在作出准予行政许可的决定后10日内,应当对申请人的承诺内容是否属实进行检查。发现申请人、被审批人实际情况与承诺内容不符的,行政审批机关应当要求其限期整改;整改后仍不符合条件的,行政审批机关应当依法撤销行政许可决定行政审批机关对申请人、被审批人从事行政审批事项的活动应当加强监督检查发现申请人、被审批人有违法行为的,应当依法及时作出处理。对实行告知承诺的行政许可事项,申请人不愿意作出承诺的,行政审批机关应当按照法律、法规和规章的有关规定,实施行政许可。二要探索会签式集成现场核查,完善会签文书,按照食品经营风险登记实行区别对待,分类核查,及时公开核查信息,对核查不合格的,审慎严格地撤销食品经营者持有的不符合食品经营许可条件的《食品经营许可证》。

2.探索优化系统平台改造,完善登记资料的提交。一是争取省局对浙江省食品经营许可审批系统平台进行改造优化,增设现场影像图片终端口,食品经营许可申请人可以通过该终端口将经营场所、经营设施和现场核查有关的影像图片通过该终端口上传,审查人员可以通过审查该影像图片结合《预登记告知承诺书》完成审查发证,实现最多跑一次。同时,要加大对影像图片资料是否合理,是否适法展开调研。发证后,可以即时将登记信息和影像图片信息发送给基层局(所)核查人员,核查人员应当自接受现场核查任务之日起10个工作日内,完成对经营场所的现场核查,并将现场核查信息及时输入系统,对现场核查不合格,经整顿后仍然不合格的食品经营者,应予以撤销许可。县级以上地方食品药品监督管理部门在作出撤销许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5个工作日内提出听证申请的,食品药品监督管理部门应当在20个工作日内组织听证。听证期限不计算在撤销许可审查期限之内。二是在省级层面软件平台未改造优化的情况下,可以通过自建平台,譬如可以面向受众的QQ平台、扫码即可加入的微信群聊平台、刷脸可验证的钉钉视频平台允许申请人上传经营场所、经营设施和现场核查有关的影像图片供窗口审核发证人员和现场核查人员按主体进行分类审查。通过一定的科技手段支持和完善审查程序和登记资料的收集。

3.积累监管经验,争取政府支持,上升到地方性法规。市场监管部门在食品安全监管方面有着丰富的经验,一是抓住“证照分离”改革机遇,争取将食品经营许可证前告知承诺、事后现场核查、双随机抽查列入浙江省“证照分离”改革项目,为推进“证照分离”改革提供及时有效的经验模板和制度支持,确保改革在法治轨道上推进。二是积极开展风险预评估,坚持问题导向,以发现问题、研究问题、解决问题为目标,针对重点产品、重点区域、重点环节、重点对象现场核查“关口”后置存在的问题进行剖析,总结经验,争取政府支持,上升到地方性法规。

2018年3月29日

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